АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ГОРОДА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА И ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 15 февраля 2013 г. по делу № А56-71381/2012

Резолютивная часть решения объявлена 08 февраля 2013 года.
Полный текст решения изготовлен 15 февраля 2013 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области
в составе: председательствующего Галкиной Т.В.,
судей Синицыной Е.В., Троховой М.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з С.Э.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:
заявитель: Управление Федеральной антимонопольной службы России по Санкт-Петербургу
заинтересованные лица - 1. Законодательное собрание Санкт-Петербурга
2. Губернатор Санкт-Петербурга
3. Прокуратура Санкт-Петербурга

о признании недействующим положений Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции"
при участии
от заявителя - А.Е., доверенность № АБ/12173 от 10.10.2012
от заинтересованного лица - 1. К.Т., доверенность № 12-юр от 10.01.2013
2. Н.Е., доверенность № 07-125/777 от 18.12.2012
3. К.Е., доверенность № 38-1-2012 от 11.05.2012

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы России по Санкт-Петербургу обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании:
- пункта 4 статьи 2, пунктов 1, 2, 4 части 2 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" недействующими, как не соответствующими Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений";
- пункта 1 части 3 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" недействующим в части слов "стратегическими инвесторами", как не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Губернатор Санкт-Петербурга и Законодательное собрание Санкт-Петербурга заявленные требования не признали, поскольку пункты закона соответствуют указанным нормативным актам и не нарушают права заявителя.
Прокуратура Санкт-Петербурга в отзыве поддержала доводы Санкт-Петербургского УФАС России о несоответствии оспариваемых норм Закона Санкт-Петербурга статьям 15, 17.1, 19 Закона о защите конкуренции.
Суд, исследовав материалы дела, выслушав доводы представителей сторон, установил следующее:
Закон Санкт-Петербурга № 282-43 от 17.06.2004 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга 26.05.2004 и подписан Губернатором Санкт-Петербурга 17.06.2004.
Первоначальный текст Закона № 282-43 опубликован в изданиях "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга" (№ 15, 23.06.2004, приложение к журналу "Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга), "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" (№ 7, 28.07.2004), "Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга" (№ 7-8, 09.08.2004).
Законами Санкт-Петербурга от 22.12.2004 № 644-96, от 26.12.2005 № 694-106, от 11.05.2006 № 226-36, от 19.03.2007 № 105-23, от 29.02.2008 № 68-15, от 06.05.2008 № 240-40, от 03.12.2008 № 739-135, от 26.11.2009 № 561-103, от 25.10.2010 № 540-126, от 06.12.2010 № 684-159, от 04.07.2011 № 388-80, от 21.10.2011 № 585-115, от 25.01.2012 № 841-4 в Закон Санкт-Петербурга № 282-43 были внесены изменения и дополнения.
Как указывает заявитель, в статье 5 Закона № 282-43 поименованы не указанные в Федеральном законе о защите конкуренции случаи предоставления государственного имущества без проведения торгов.
Так, пункты 1, 2, 4 части 2 статьи 5 Закона СПб № 282-43 предусматривают возможность предоставления зданий, строений, сооружений и объектов незавершенного строительства целевым назначением (без проведения торгов) в зависимости от назначения объекта (общежитие), его технического состояния (аварийный), а также в зависимости от области инвестиционной деятельности (культура, наука, здравоохранение, экология, образование, физическая культура и спорт, развитие гостиничной и туристической инфраструктуры), что противоречит Федеральному закону о защите конкуренции, который аналогичных норм не содержит.
В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 Закона СПб № 282-43 допускается предоставление объектов недвижимости (земельных участков, зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства) целевым назначением (без проведения торгов) стратегическим инвесторам.
По мнению заявителя, предоставление объектов недвижимости без проведения торгов стратегическим инвесторам противоречит Федеральному закону от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", статьи 6 и 15 которого гарантируют всем инвесторам равные права на осуществление инвестиционной деятельности.
Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и(или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением случаев, указанных в пунктах 1 - 13 части 1 статьи 17.1 и статье 19 Закона.
Предоставление объектов недвижимости в целях строительства и реконструкции без проведения торгов обеспечивает им более выгодные условия деятельности, что, в силу пункта 20 статьи 4 Закона, является государственной преференцией, которая обеспечивает одним хозяйствующим субъектам более выгодные условия деятельности по сравнению с другими.
Также, предоставление земельных участков без проведения торгов стратегическим инвесторам противоречит Земельному кодексу Российской Федерации, согласно статье 30 которого критерием предоставления земельного участка без проведения торгов является сформированность земельного участка и наличие предварительного согласования места размещения объекта, а не статус лица, выступающего инвестором.
Заявитель считает, что предусмотренное пунктами 3 и 4 статьи 2 Закона СПб № 282-43 деление инвесторов на потенциальных и стратегических, наряду с нормами пункта 1 части 3 статьи 5 Закона СПб № 282-43 может создать инвесторам, имеющим различный статус (стратегические / потенциальные) неравные условия как доступа к объектам недвижимости Санкт-Петербурга в целях осуществления инвестиционной деятельности, так и при осуществлении ими инвестиционной деятельности, что запрещено частью 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.

На основании указанных доводов Санкт-Петербургское УФАС России просит пункт 4 статьи 2, пункты 1, 2, 4 части 2 статьи 5, пункт 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" недействующими в связи с их несоответствием Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям:
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия).
Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и(или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением случаев, указанных в пунктах 1 - 13 части 1 статьи 17.1 и в статье 19 Закона.
На основании части 1 статьи 214 Гражданского кодекса РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
В силу части 1 статьи 125 и части 3 статьи 214 Гражданского кодекса РФ от имени субъектов Российской Федерации права собственников осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законом Санкт-Петербурга № 282-43 установлены порядок и условия предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для целей осуществления инвестиционной деятельности.
Согласно статье 2 Закона № 282-43 под объектами недвижимости, находящимися в собственности Санкт-Петербурга, понимаются находящиеся в собственности Санкт-Петербурга земельные участки, здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства.
Частью 2 статьи 3 Закона № 282-43 предусмотрено, что объекты недвижимости предоставляются на торгах. В случаях, установленных статьей 5 настоящего Закона Санкт-Петербурга, объекты недвижимости могут быть предоставлены целевым назначением.
В соответствии с пунктом 11 статьи 2 Закона под целевым предоставлением понимается предоставление объектов недвижимости в соответствии с настоящим Законом Санкт-Петербурга без проведения торгов или в случае признания торгов несостоявшимися.
Из данных положений Закона следует, что в определенных случаях находящиеся в собственности Санкт-Петербурга земельные участки, здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства могут быть предоставлены для осуществления инвестиционной деятельности без проведения торгов или в случае признания торгов несостоявшимися.

Понятие инвестиционной деятельности определено в пункте 1 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", согласно которому инвестиционная деятельность это вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и(или) достижения иного полезного эффекта.
Инвестиционный договор - заключаемая в соответствии с настоящим Законом Санкт-Петербурга сделка, направленная на осуществление инвестиционной деятельности и представляющая собой смешанный договор, содержащий обязательства сторон по выполнению условий застройки земельного участка, проведения реконструкции, завершения строительства объекта недвижимости (иных инвестиционных условий).
Таким образом, инвестор в соответствии с инвестиционным договором вкладывает денежные средства (ценные бумаги, иное имущество) в полученный от Санкт-Петербурга земельный участок (здание, сооружение, объект незавершенного строительства) с целью получения прибыли или достижения иного полезного эффекта, при этом в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 Закона № 282-43 у инвестора возникает возможность получения права собственности на результат инвестирования.
В соответствии с пунктами 1, 2, 4 части 2 статьи 5 Закона № 282-43 целевое предоставление зданий, строений, сооружений и объектов незавершенного строительства осуществляется в случаях, если здание является общежитием (то есть в зависимости от назначения объекта); если здание, строение, сооружение признано в установленном порядке аварийным (то есть в зависимости от технического состояния объекта); для целей осуществления инвестиционной деятельности в области культуры, науки, здравоохранения, экологии, образования, физической культуры и спорта, развития гостиничной и туристической инфраструктуры (то есть в зависимости от области инвестиционной деятельности).
Вместе с тем, статьями 17.1 и 19 Закона о защите конкуренции прямо предусмотрен перечень исключений из состава имущества, и среди исключений данных оснований не содержится, то есть Закон № 282-43 расширяет перечень оснований, по которым государственное имущество может быть предоставлено без проведения торгов.
Таким образом, пункты 1, 2, 4 части 2 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга противоречат Федеральному Закону о защите конкуренции, поскольку не допускают конкуренции хозяйствующих субъектов за право получения указанного имущества. Приобретателю права на объект инвестиций обеспечивается преимущество в осуществлении деятельности на инвестиционно-строительном рынке, поскольку иные инвесторы, в связи с непроведением торгов, лишены возможности конкурировать за такое право.
В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 Закона № 282-43 допускается целевое предоставление земельных участков, зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства стратегическим инвесторам.
Пунктом 4 статьи 2 Закона № 282-43 установлено, что стратегический инвестор - инвестор, принимающий участие в реализации инвестиционных проектов, имеющих особое значение для социального, экономического, культурного и иного развития Санкт-Петербурга
Однако, статьями 6 и 15 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" гарантированы равные права всем инвесторам на осуществление инвестиционной деятельности.
Следовательно, установление возможности целевого предоставления государственного имущества стратегическим инвесторам предоставляет таким стратегическим инвесторам преимущества, которые не имеют обычные инвесторы, что является нарушением статей 15, 17.1 Закона о защите конкуренции и статей 6 и 15 Закона об инвестиционной деятельности.
Кроме того, статьей 30 Земельного кодекса РФ установлено, что предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется на торгах. При этом, согласно правовой позиции Президиума Высшего арбитражного суда РФ, изложенной в постановлении № 4224/10 от 14.09.2010, предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта также осуществляется на торгах в случае поступления более одного заявления от лиц, заинтересованных в получении такого земельного участка.
На основании представленных в материалы дела доказательств, суд приходит к выводу, что пункт 4 статьи 2, пункты 1, 2, 4 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 5 в части слов "стратегическими инвесторами" Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 не соответствуют нормам федерального законодательства, нарушают права и законные интересы субъектов инвестиционной деятельности и приводят к недопущению (ограничению) конкуренции.
Данные выводы подтверждаются письмом Генеральной прокуратуры РФ 02.03.2011 № 73/1-1871-2010, письмом Минэкономразвития России от 02.03.2012 № 3675-ЛА/Д22, письмами ФАС России от 18.11.2010 № ИА/40335 и от 09.11.2010 № АК/38564, письмом Минрегион России от 06.12.2010 № 40980-ИП/08, экспертными заключениями Главного управления Министерства юстиции России по Санкт-Петербургу № ПЭ-69-з от 27.06.2012 и № ПЭ-116-з от 08.11.2012.
Как указано в пункте 8 Постановления Пленума ВАС РФ № 30 от 30.06.2008 при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов государственных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Заинтересованными лицами не указаны конкретные нормы федерального законодательства, разрешившие принять Закон № 282-43 и доказывающие соответствие оспариваемого Закона нормам федерального законодательства.
Довод заинтересованных лиц о том, что предоставление объектов недвижимости целевым назначением (без проведения торгов) не является преференцией, противоречит п. 1 ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, согласно которому не является государственной преференцией предоставление имущества по результатам торгов.
Передача государственного имущества без проведения торгов является государственной преференцией, представляющей собой, в соответствии с п. 20 ст. 4 Федерального закона о защите конкуренции, предоставление хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности. При этом, законодатель не устанавливает квалификацию преференции в зависимости от платной или бесплатной основы передачи имущества. В данном случае преференция заключается в предоставлении имущества без проведения торгов. Предоставление имущественных льгот является самостоятельной (отдельной) формой преференции.
Довод заинтересованных лиц об отсутствии у антимонопольного органа права на обращение с заявлением об оспаривании нормативного акта не принимается судом.
В соответствии со ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган имеет право на обращение в арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
Предмет Федерального закона о защите конкуренции определяется частью 1 статьи 1 во взаимосвязи со статьей 3 названного закона - это отношения, связанные с защитой конкуренции, в т.ч. с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие их функции органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Банк России, физические лица, в т.ч. индивидуальные предприниматели.
Согласно статье 2 Закона о защите конкуренции, антимонопольное законодательство РФ представляет собой совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы, направленные на защиту конкуренции; на регулирование отношений, связанных с защитой конкуренции, к которым относится Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, иные федеральные законы, содержащие нормы, направленные на защиту конкуренции.
Земельный кодекс РФ содержит нормы, связанные с обеспечением равенства, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления объектов недвижимости в целях осуществления инвестиционной деятельности путем введения процедуры торгов. Кроме того, в силу пункта 3 статьи 3 Земельного кодекса РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, которое основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений (статья 1 Гражданского кодекса РФ). Указанное положение в силу части 1 статьи 2 Федерального закона о защите конкуренции является основой антимонопольного законодательства.
Пункт 1 части 2 статьи 11 Федерального закона от 25.02.99 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" прямо указывает на принятие антимонопольных мер, в случае нарушения прав инвесторов.
Таким образом, указанными положениями прямо предусмотрено право антимонопольного органа обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта, не соответствующего нормам антимонопольного законодательства, поскольку установление в Законе Санкт-Петербурга норм, противоречащих Земельному кодексу РФ, Федерального закон от 25.02.99 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", привело (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг), является нарушением антимонопольного законодательства.
На основании изложенного, заявление Управления подлежит удовлетворению.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

решил:

Признать пункт 4 статьи 2, пункты 1, 2, 4 части 2 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" недействующими как не соответствующие Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Признать пункт 1 части 3 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" недействующим в части слов "стратегическими инвесторами" как не соответствующий Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
На решение может быть подана кассационная жалоба в Федеральный Арбитражный суд Северо-Западного округа в течение месяца со дня его принятия.

Судьи
Т.В.Галкина
М.В.Трохова
Е.В.Синицына


------------------------------------------------------------------